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關于《永州市人民政府擬定地方性法規草案和制定規章程序規定》的政策解讀
2019-08-02 09:48           來源: 永州市人民政府門戶網站 【字體:   】打印

現就《永州市人民政府擬定地方性法規草案和制定規章程序規定》(以下簡稱《規定》)的相關情況作如下解讀:

一、《規定》制定的必要性

一)貫徹落實國家對立法工作要求的迫切需要

2015年3月15日,第十二屆全國人民代表大會第三次會議對《中華人民共和國立法法》進行了修訂,賦予了設區的市擁有在城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的地方立法權,2016年3月30日,經湖南省第十二屆人大常委會第二十一次會議決定,我市正式獲得地方立法權。提高政府立法質量、完善政府立法工作程序,增強立法的科學性、民主性和有效性,制定出臺《規定》對于積極穩妥地開展地方立法工作,完善市人民政府擬定地方性法規草案和制定規章的程序很有必要,也有利于更好地貫徹落實國家對政府立法工作的要求。

二)健全我市政府立法工作體制的實際需要

一方面,隨著經濟社會的快速發展以及改革的不斷深化,我市法治環境不斷改善,法治水平不斷提升,通過立法的形式化解社會矛盾、凝聚社會共識、規范調整利益關系、解決社會發展中的問題,具有越來越重要的意義。另一方面,自2016年開始行使地方立法權以來,在擬定地方性法規草案和制定規章的程序方面,存在著無法可依的現象,一些先進的立法工作經驗亟需通過立法予以固化,如充分發揮司法行政部門作用、推行立法公眾參與制度、委托第三方起草制度、立法后評估制度等。這些制度對推動我市政府立法,改進立法方法,提高立法質量,將發揮重要作用。基于此,市司法局在起草該《規定》時,積極探索完善政府立法的立項、起草、審查、審議等程序,并根據政府立法工作的實際需要,經過與市人大法工委的充分協商,更好地完成地方性法規草案在起草和市政府常務會議審議階段的基礎性工作,將擬定地方性法規草案的程序也納入《規定》的調整范疇,這樣既符合我市目前的立法實踐,也順應健全政府立法工作體制的要求。

二、《規定》起草過程、主要內容和立法思路

市司法局在《規定》起草過程中,認真研究了相關法律、法規、規章和國家、省、市相關政策以及外省、市政府規章等資料,根據《立法法》和《規章制定程序條例》的規定,結合我市實際,并通過召開座談會、發函、網上公開等方式向縣區人民政府、市直各單位、本局內設機構和社會公眾征求意見,根據征求意見情況進行了相應修改,形成了目前的《規定(草案)》。

《規定》共七章三十七條。第一章總則(第一條至第五條)主要包括制定依據、適用范圍、實施主體、建立專家庫制度、經費保障等內容;第二章立項(第六條至第十一條)主要包括立項征集意見的方式、對立項建議的處理和論證、立項需要提交的材料以及立法計劃的制定和調整等內容;第三章起草(第十二條至第十九條)主要包括起草主體的確定、制定起草工作方案、組建起草小組、委托起草的條件、起草要求、起草征求意見及處理、送審程序等內容;第四章審查(第二十條至第二十八條)主要包括審查需要提交的材料、起草說明內容、審查主體及審查的內容、審查后針對不同情況的后續處理等內容;第五章審議、決定、公布和備案(第二十九條至第三十二條)主要包括審議主體及程序、規章公布和報備等內容;第六章解釋、評估、修改和廢止(第三十三條至第三十六條)主要包括規章解釋、規章立法后評估、修改與廢止程序等內容;第七章附則(第三十七條)是本《規定》的施行日期。

《規定》的主要立法思路:一是體現時代特征。《規定》的內容充分體現了十八屆四中全會和十九大的精神,貫徹落實《立法法》等上位法的具體要求,緊跟法治政府建設的時代發展;二是注重程序規范。《規定》從規章立項、起草、審查、審議、決定、公布到備案等各個環節進行規范,同時將地方性法規草案的起草程序也納入其中;三是突出地方特色。《規定》緊密結合我市實際,固化現有的立法工作經驗,增強《規定》的針對性和可操作性。

三、主要問題的說明

(一)關于適用范圍

《規定》將擬定地方性法規草案的內容納入調整范圍,主要基于以下兩點考慮:第一,市人大主導法規立法與市政府做好法規草案起草等立法基礎工作密不可分。雖然市政府不是地方性法規的制定機關,但擬定地方性法規草案和制定規章,從部門起草、市司法局審查修改到市政府審議階段的程序基本相同,不同的是規章在通過市政府常務會議審議、由市長簽署之后由市政府頒布,而地方性法規草案還需以議案形式提交市人大常委會,經市人大常委會審議通過后報省人大常委會批準,最后由市人大常委會頒布實施。第二,根據省以及兄弟市州的立法經驗來看,政府立法工作都是將地方性法規草案的起草與規章的制定兩項工作結合起來開展,在立法計劃編制、法規程序推進、法規工作推介等方面,市司法局與市人大法工委保持緊密合作,更便于有效地保證立法效率和立法質量。因此,《規定》將擬定地方性法規草案納入調整范圍,不僅符合實際需要,也切實可行。

(二)關于充分發揮司法行政部門的作用

市司法行政部門負責組織牽頭市政府立法工作,《規定》第三條對市司法行政部門的職責作了原則性的規定,市司法行政部門負責組織地方性法規草案擬定和規章制定工作,加強對政府立法咨詢專家庫的建設與管理,指導、督促、協調縣區人民政府、管理區、永州經濟技術開發區(以下簡稱“縣區人民政府”)和市人民政府各部門(機構)做好相關工作。”在第二章和第三章中分別對市司法行政部門審查立法項目建議項目,督促、指導地方性法規草案、規章起草工作及提前介入起草工作等提出了具體要求,第四章規定了市司法行政部門對地方性法規草案、規章草案送審稿的審查責任及具體的審查方式和審查內容。

各起草單位的法制機構也應做好相關立法銜接工作,責任重大。《規定》第十八條規定了在立法草案文本送審前,必須經過起草單位法制機構的審核。

(三)關于起草單位責任的落實

《規定》對承擔起草任務的縣區政府或市政府各部門(機構)如何落實立法工作責任提出了具體要求。

一是明確立項申請的主體。《規定》第九條規定了縣區人民政府、市人民政府各部門(機構)報請立項的時間要求和提交的材料,第七條規定了公眾提出的立項項目建議交由相關單位研究處理的意見,便于起草單位根據自身工作實際提出立項建議,確保起草工作的順利進行。

二是明確立法起草工作責任。第十四條對此做了較為全面的規范,要求起草單位嚴格落實起草工作責任,明確起草工作負責人,成立起草工作小組,落實起草工作經費,確保起草工作順利進行。第十六條則從是否符合上位法的相關原則和規定、是否具有可行性和可操作性及立法技術規范等操作層面對起草單位起草地方性法規草案、規章提出了具體要求,以保證起草工作有章可循,也進一步量化了起草單位的責任。

(四)關于公眾參與立法

為進一步推進民主立法,保障公眾真正參與到立法中來,《規定》對公眾參與立法機制進行了專門規范,主要體現在以下幾個方面:

一是拓寬立法項目的征集渠道。《規定》第六條規定立法建議項目的征集對象不僅包括各縣區人民政府、市政府各部門(機構),還包括通過新聞媒體、政府門戶網站、調查問卷等各種公開渠道向公眾征集立法建議。實際工作中,公眾可通過上門、信函、電子郵件、傳真等形式提出擬定地方性法規和制定規章的項目建議。

二是引進第三方受托起草和立法后評估機制。《規定》第十五條明確規定起草地方性法規草案、規章,可以邀請有關組織或者專家參加,也可以通過政府購買社會服務的方式委托有關教學科研單位、社會組織、法律事務服務機構等起草,同時對受托方接受委托起草的條件作出了規范。第三十五條針對以政府購買社會服務形式委托有關專家、教學科研單位、社會組織等開展第三方立法后評估的情形作了具體規定。

三是確立多種形式的征求意見會。《規定》在第十七條、二十五條中對起草、審查過程中應當召開座談會、論證會和聽證會的情形進行了專門規定。

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